Verantwoordelijkheid om te beschermen?

Françoise Bouchet-Saulnier, de Franse samenstelster van de "Dictionnaire pratique du droit international humanitaire" verduidelijkt het begrip “Verantwoordelijkheid om te beschermen”, dat onterecht wordt aangehaald naar aanleiding van de belemmeringen die de internationale hulp in Myanmar ondervindt na de doortocht van de cycloon Nargis.

Bestaat er een juridisch kader voor internationale humanitaire hulp in het geval van natuurrampen?
De toepasselijke regels bij natuurrampen, ingesteld door de resoluties van de Algemene vergadering van de VN, zijn opgebouwd rond twee basisbegrippen: enerzijds de verantwoordelijkheid van het getroffen land om de hulp aan de bevolking op zijn grondgebied te organiseren, te coördineren en uit te voeren, en anderzijds de internationale solidariteit om de inspanningen van het getroffen land te ondersteunen, en om, wanneer dit niet volstaat, de interventiecapaciteit ervan te versterken.

Geen enkele bepaling voorziet echter een internationaal recht, noch een toezichtverplichting op het vertrekken van hulp. Er is dus niets voorzien in het geval een land de samenwerking weigert, en er bestaat ook geen enkele bepaling om deze weigering te negeren. De NGO’s en de landen moeten dus te allen tijde rekening houden met de plaatselijke overheid, zelfs wanneer het een autoritair regime betreft, en met deze overheid de mogelijkheden en vormen van interventie overleggen.

De enige wettelijke mogelijkheid om een land een beslissing op te leggen, behoort toe aan de VN-Veiligheidsraad, die kan beslissen om dwang te gebruiken in het kader van Hoofdstuk VII van het VN-Handvest, dit wil zeggen in het kader van zijn bevoegdheden bij een bedreiging van de vrede.

Dit betekent dus dat er geen enkele juridische regel bestaat die Myanmar, na de cycloon Nargis, kan verplichten om buitenlands personeel toe te laten om hulp te verstrekken.

Hoe zit het met de “Verantwoordelijkheid om te beschermen”?
Politici hebben dit begrip openlijk aangehaald in het geval van Myanmar. Het begrip “Verantwoordelijkheid om te beschermen” is echter niet van toepassing bij een belemmering van humanitaire acties in het geval van natuurrampen. Het betreft een procedure die voor de VN-Veiligheidsraad de mogelijkheid uitbreidt om dwang te gebruiken in het geval van genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuiveringen en misdaden tegen de menselijkheid.

In Myanmar leeft de bevolking na het doortrekken van de cycloon Nargis in extreem moeilijke omstandigheden, en zijn de belemmeringen voor het verstrekken van humanitaire hulp reëel. Toch wordt het inroepen van dit mechanisme hier niet door gerechtvaardigd.

De “Verantwoordelijkheid om te beschermen” betreft wel degelijk een evolutie van het recht. De VN-Veiligheidsraad is niet meer verplicht om het bestaan van een bedreiging van de vrede aan te tonen om dwangmaatregelen tegen een land te nemen. Maar dit recht blijft virtueel omdat voor elke situatie geval per geval en bij consensus een beslissing door de Veiligheidsraad moet worden genomen.

Volstaan de reglementaire voorzieningen?
Op dit ogenblik primeert niet zozeer een aanpassing van het recht, maar een verduidelijking van de alternatieven om dwang te gebruiken. In het geval van Myanmar komt het er vooral op aan om de diplomatieke verontwaardigingen en synergieën te bundelen ten aanzien van deze blokkade en het lijden dat unaniem als onaanvaardbaar wordt beschouwd.
Daarnaast wordt ook het “Recht van inmenging” aangehaald. Wat dekt dit precies?
Het is belangrijk om in herinnering te brengen dat het “Recht van inmenging” –  het recht voor buitenlandse mogendheden in te grijpen in een soeverein land – in het internationale humanitaire recht niet eens bestaat. De inmenging zelf is geen juridisch afgebakend begrip.Met “inmenging” verwees men naar het feit dat bepaalde NGO’s zonder toestemming van de regering actief waren in een land. Er is echter nooit inmenging in de eigenlijke zin geweest, want de NGO’s hadden op delen van het grondgebied waar ze actief waren, wel de instemming van de controlerende mogendheid. Zo werkte AZG in de jaren ’80 in Afghanistan met de toestemming van de Moedjahedien, in de zones die deze controleerden, maar zonder de instemming van de centrale regering van Kaboel.Vervolgens zijn politici het begrip “inmenging” gaan gebruiken door te laten uitschijnen dat landen een buitenlandse aanwezigheid konden opleggen aan een regering, en is men gaan spreken over “humanitaire inmenging”. Men mag zich echter niet laten misleiden door deze term want “humanitaire inmenging” veronderstelt duidelijk dat men een beroep doet op gewapende strijdkrachten. Het internationale juridisch kader is, opnieuw, dat van Hoofdstuk VII van het VN-Handvest. Het werd ingeroepen tijdens de Golfoorlog van 1990-1991 en in Somalië in 1992.Ter herinnering: met dwang hulp een land binnenbrengen biedt geen enkele garantie voor de verspreiding ervan. Bovendien moeten we ons vragen stellen over de efficiëntie van dit concept van gemilitariseerde ontplooiing van humanitaire hulp. Het gebruik van dwang veronderstelt ruimere termijnen en leidt niet noodzakelijk tot een verbetering van de hulp aan de bevolking.Integendeel, de kans is reëel dat de hulp gemilitariseerd en gepolitiseerd wordt, waardoor het geweld kan toenemen. Men kan geen konvooien beschermen zonder op een bepaald moment in conflict te komen met de bezetter van het grondgebied. Dat was het geval in Somalië in 1992.

“Verantwoordelijkheid om te beschermen” - historiek

Na de Rwandese genocide vond een hervorming  plaats van de organisatiestructuur voor vredesoperaties van de VN, de DPKO (Department for Peacekeeking Operations). De militarisering van humanitaire hulp in naam van “inmenging” had immers de grote zwakte van humanitaire acties aangetoond: de onmacht tegen massaal geweld. In extreme situaties volstaat een bescherming van humanitaire hulp niet. Grosso modo komt dit immers neer op de bescherming van konvooien met materiaal, en het gelijktijdig laten afslachten van de bevolking.

In 2001 heeft een groep van deskundigen de secretaris-generaal van de VN een rapport overgemaakt waarin wordt voorgesteld om in VN-operaties de “Verantwoordelijkheid om te beschermen” te integreren, om te voorkomen te moeten toezien dat soldaten “de vrede handhaven”, en hoe tegelijk de bevolking wordt afgeslacht.

In 2005 heeft de Algemene vergadering van de VN het beginsel van “Verantwoordelijkheid om te beschermen” opgenomen in de VN-missies in geval van genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuiveringen en misdaden tegen de menselijkheid.
In 2006 heeft de Veiligheidsraad dit beginsel aangenomen. In een situatie met genocide, misdaden tegen de menselijkheid of oorlogsmisdaden mag de VN dus onderzoeken welke acties moeten worden ondernomen, en kan de Veiligheidsraad beslissen om in het kader van Hoofdstuk VII van het VN-Handvest een beroep te doen op dwang. Een dergelijke beslissing tot interventie blijft echter onderworpen aan een stemming door de vijf permanente leden, die elk over een vetorecht beschikken.